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解读《云南省基本公共服务领域省以下共同财政事权和支出责任划分改革实施方案》

信息来源:云南省财政厅     发布时间:2019-02-14     

为加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的省以下财政关系,进一步提高省以下各级政府提供基本公共服务的能力和水平,贯彻落实基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革精神,云南省人民政府办公厅近日印发了《关于基本公共服务领域省以下共同财政事权和支出责任划分改革实施方案》(云政办发〔2019〕6号,以下简称《方案》)。为了让公众更好地了解《方案》情况,现将相关问题解读如下:

问:《方案》出台的背景是什么?

答:一是《方案》出台是贯彻落实党中央、国务院决策部署,加快建立现代财政制度的重要举措。党的十九大报告从全局和战略的高度强调要“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系”,明确提出了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。党中央、国务院高度重视财政事权和支出责任划分改革,党的十八届三中全会提出了“建立事权和支出责任相适应的制度”要求;2014年6月30日,中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》对合理划分各级政府间事权和支出责任作了明确部署;2016年8月,国务院印发了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号);2017年1月,省人民政府印发了《关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的实施意见》(云政发〔2017〕7号);2018年1月,国务院办公厅印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发〔2018〕6号)。省财政厅积极落实党的十九大精神、中央和省委决策部署,积极推进改革工作,经省委、省政府同意,省人民政府办公厅近日印发了《方案》。

二是《方案》出台是推进基本公共服务均等化的客观要求。随着新型工业化、城镇化深入推进,以及农业转移人口市民化进程加快,基本公共服务事项大量增加,原有基本公共服务提供和保障方式出现了一些不相适应的情况,主要表现在:共同财政事权范围不够清晰;部分基本公共服务事项保障没有基础标准,各地之间实际支出水平差距较大;省与各地支出责任划分较为零散琐碎,分担比例和方式不尽统一和规范,有些基本公共服务各地支出责任偏重;现行转移支付无法全面反映各级财政承担的基本公共服务支出责任。因此,必须在中央改革框架下,加快推进基本公共服务领域省以下共同财政事权和支出责任划分改革,将行之有效的政策体制和管理模式予以明确,对存在的问题通过改革予以规范。率先划分与人直接相关、群众关注度高、支出稳定性强的基本公共服务领域财政事权和支出责任,对加快推动基本公共服务均等化有重要意义。

三是《方案》出台是推进分领域省以下财政事权和支出责任划分改革的重要引领。在财政事权和支出责任划分改革中,由各级政府独立承担的财政事权及支出责任划分相对清晰;各级政府共同承担的财政事权和支出责任划分是改革的重点和难点。中央和我省印发的指导意见明确了财政事权和支出责任划分改革的总体要求、划分原则、主要内容、配套措施等。但分领域改革,尤其是教育、卫生、社会保障等民生领域共同财政事权和支出责任划分改革,还必须制定一些需要共同遵守的、更加具体的规则,如共同财政事权范围、保障标准、支出责任分担方式等。《方案》通过明确与人直接相关的最基本公共服务事项的共同财政事权范围,明确相关基本公共服务事项保障标准,规范支出责任分担方式,调整完善转移支付制度等,明确了基本公共服务领域省以下财政事权和支出责任划分的具体规则,既实现了财政事权和支出责任划分改革的重点突破,又为后续推动分领域财政事权和支出责任划分改革提供了引领和支撑。

问:《方案》出台的意义是什么?

答:一是《方案》的出台标志着我省财政事权和支出责任划分取得了新的重大进展,对进一步完善省以下财政体制,加快建立现代财政制度,推进国家治理体系和治理能力现代化将产生积极的推动作用,也将为保障云南高质量跨越式发展提供有力支撑。

二是《方案》中明确的改革事项都涉及基本民生,从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手,率先明确基本公共服务领域省与各地共同财政事权,规范相关保障标准和分担比例,有利于增强政策的稳定性,更好地兜牢民生底线,促进基本公共服务均等化水平的提高。

三是通过设立共同财政事权分类分档转移支付,提高转移支付资金使用的针对性,加强预算管理,对这些重点民生项目予以优先保障,有利于提高与人民群众密切相关的基本公共服务的保障能力。

四是有利于进一步明确各级政府的职责,推动解决省与各地共同财政事权不够清晰明确、支出责任落实不到位的问题,促进财政事权划分的制度化、法治化、规范化。

问:《方案》改革的主要内容是什么?

答:一是明确共同财政事权范围。根据基本公共服务事项的受益范围和均等化程度,结合我省现行财政保障模式,将中央改革方案明确的涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项首先纳入省与各地共同财政事权范围,包括义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等八大类,共18个事项。

二是确定保障标准。坚持量力而行、尽力而为,原则上统一执行国家确定的基础保障标准,不盲目提高。经省政府批准并报经财政部同意,仅适当提高了城乡居民养老保险补助1项标准(中央现行执行标准为月人均88元,我省2017年起在中央标准基础上提高15元,达到月人均103元)。

三是规范基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式。对义务教育公用经费保障等10个事项,全部统一实行分档按比例分担。困难群众救助等2个事项按原分担体制确定,今后中央和省提标增支部分,省与各地按上述比例分担。免费提供教科书等2个事项,各级财政按项目分担。对基本公共就业服务等4个事项,维持原有分担方式,中央和省级按保障对象数量、困难程度等相关因素给予引导性补助或定额补助。

四是调整完善转移支付制度。在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付,原则上将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项,统一纳入共同财政事权分类分档转移支付,完整反映并切实履行中央和省级承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任。

问:《方案》在基本公共服务标准确定方面有何考虑?

答:除城乡居民养老保险补助外,义务教育公用经费保障等8个事项我省均按中央制定国家基础标准执行。地方可结合实际制定地区标准的其余9个事项中,我省制定了中等职业教育免学费补助等5个事项全省地区标准,今后也由省级继续制定执行;基本公共就业服务等4个不易或暂不具备条件制定全省地区标准的事项,按原分担方式执行。待具备条件后,由省级制定全省地区标准。

各地在确保国家和全省地区标准落实到位的前提下,因地制宜制定高于国家和全省地区标准的,应事先按程序报上级备案后执行,高出部分所需资金自行负担。

问:分档按比例分担的共同财政事权的支出责任如何确定?

答:参照财政部做法,按照财政困难程度将全省16个州(市)和3个财政省直管县分为四档。第一档为昆明市,第二档包括玉溪市、红河州、楚雄州、大理州、曲靖市,第三档包括普洱市、西双版纳州、保山市、丽江市、临沧市、德宏州、文山州、昭通市和镇雄县、宣威市、腾冲市,第四档包括怒江州、迪庆州。考虑镇雄县、宣威市、腾冲市等3个财政省直管县没有州市级帮助承担支出责任,参照现行负担情况,均划归第三档执行。

对义务教育公用经费保障等12个事项地方承担部分,一至四档地区省级分别承担20%、70%、85%和90%。

问:设立共同财政事权分类分档转移支付有何考虑?

答:为缩小地区间财力差距,省财政坚持财力下移,统筹中央对我省补助和省级财力,加大对各地的支持力度,转移支付管理的科学性、规范性和有效性明显提升,有力促进了区域协调发展,推进了基本公共服务均等化。但与此同时,也存在一般性转移支付政策目标多元,与专项转移支付定位交织不清;转移支付分类与财政事权和支出责任划分衔接不够;专项转移支付动态调整机制有待健全;转移支付预算执行控制有待加强等问题。结合财政事权和支出责任划分改革,厘清各类转移支付定位,设立共同财政事权分类分档转移支付,有利于完善转移支付制度,有利于保障各地落实共同财政事权领域支出责任所需财力,有利于提高履行共同财政事权的能力,同时,也有助于理顺一般性转移支付和专项转移支付间关系,进一步加强转移支付管理,增强转移支付政策效果。

根据《预算法》规定,财政转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两类。共同财政事权分类分档转移支付设立后,列入一般性转移支付。调整后的转移支付分类将更加科学,结构更趋合理。

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